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为加强对新型烟草制品的监管，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，并在2021年3月向社会征求意见。文件明确提出将电子烟等新型烟草制品参照卷烟的有关规定纳入监管，这对于烟草行业将产生深远影响。未来，我国需抓住机遇推进新型烟草高质量发展，加强法治化和精细化监管，加快建立电子烟国家标准，有效提升在全球新型烟草产业链的优势。

一、新型烟草制品监管新规的要义

为进一步加强对电子烟等新型烟草制品的监管，维护消费者合法权益，工业和信息化部、国家烟草专卖局研究起草了《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，并在2021年3月22日向社会公开征求意见。征求意见稿提出，在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”这一条款为电子烟等新型烟草制品的监管定下了基本调子。

关于政策出台的背景，两部门在征求意见稿的说明中指出，近年来电子烟等新型烟草制品市场监管领域出现了一系列新情况、新问题，因此有必要对实施条例进行修改和完善。并且，在前期充分调研、评估和论证的基础上，结合电子烟产品特点和市场发展情况，吸收国际的监管经验，最后才形成了征求意见稿。

本次实施条例的修改聚焦三点要义。一是推进电子烟监管的法治化，明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接。二是鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品应参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行，这与国际市场对于电子烟等新型烟草制品的监管方式一致。三是将电子烟等新型烟草制品参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行，由此将明显提升电子烟监管效能，较好规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的虚假广告以及产品质量安全风险问题，切实保障好消费者的合法权益。

二、新型烟草制品监管新规的三大影响

（一）行业端：有望开辟新税源，对于烟草将是重要利好因素

近年来，中国以外全球卷烟消费市场持续缓慢下降，新型烟草制品消费保持快速扩张态势。对于我国而言，“十三五”期间卷烟销量增长放缓，2020年全国卷烟销量为4794.21万箱，同比仅增长0.48%，卷烟规模扩张空间日益受限。相较之下，新型烟草制品成为新的消费增长点，为烟草行业的发展注入新鲜活力。据统计，2020年我国电子烟市场消费规模约为145亿元，较2019年增长30%，若计入未来加热卷烟消费板块，则新型烟草整体消费规模将更为可观。

电子烟监管新规出台后，对税收方面的影响值得高度关注。分析认为，税收的影响主要取决于电子烟参照卷烟监管规定执行的范围，是烟油（包括烟具）的营销和终端销售环节，还是一直上溯到上游零部件生产和研发环节。国际市场对于烟油（包括烟具）既有按照尼古丁含量征税的方法，也有从烟弹（包括烟具）的销售环节抽税的做法。我国未来征税的细则出台后，即便仅仅是征收电子烟消费税，也能为国家财税做出巨大贡献，开辟出烟草新的税源，并彰显行业重视保护消费者健康的社会责任，对于行业可谓重大利好。当然烟草，在开辟新增税源的工作中，行业需高度关注潜在的舆论风险，做好对涉及新规舆情的监测应对工作。

（二）产业端：纳入烟草行业监管，确保产业稳健有序发展

电子烟监管新规的背后，意在通过修改烟草专卖法实施条例的方式提升电子烟监管政策的权威性，将电子烟等新型烟草制品纳入行业监管，由此将构建稳定的产业预期，对推动电子烟产业健康有序发展具有积极作用。

对于民营电子烟企业而言，新规很可能会促使产业震荡。《征求意见稿》发布后即引发市场震动，相关电子烟概念股暴跌，雾芯科技3月22日收盘跌47.84%，市值从曾经458亿美元的高点跌至158亿美元；在港股上市的思摩尔3月22日股价跌幅达27.22%，A股市场的电子烟概念股也受冲击。未来，电子烟被纳入烟草行业监管，企业的运营成本将上升，电子烟市场份额将日益向头部企业集中，优势品牌迎来良好发展机遇，其市场份额有可能继续提升。此外，国内电子烟渗透率水平较低，未来电子烟市场的增长前景良好，电子烟产业提高准入门槛之后，将在统一管理中有序增长，能够获得准入资质的企业具有很大发展空间。

对于行业工业企业而言，电子烟监管新规将提供新的产业机遇。我国具备电子烟产业链优势，在加热卷烟领域也有自身的独特优势，已经形成了强大的产业链，这是烟草行业企业必须重视并做强的板块。以电子烟为例，根据中国电子商会电子烟行业委员会的统计，仅2018年电子烟行业提供的就业岗位就已超过200万人，并向全球主要的电子烟消费国家进行产品出口。近年来，行业企业在电子烟领域专利申请稳步增加，部分企业进行了长期的技术储备，电子烟监管新政出台后，拥有产品储备的行业企业有望迎来新的产业机遇。

（三）市场端：电子烟或将许可经营，消费者利益将得到有力保障

此次监管新规的出台，一方面表明电子烟等新型烟草制品已经作为品类被行业所认可，产业的合理性与合法性得到彰显。另一方面，电子烟是我国在全球烟草产业的重要优势，因此我国并不会一刀切取缔电子烟企业，但低门槛无序竞争的局面将彻底结束，电子烟有望进入许可经营的时代。

对于消费者而言，新型烟草制品是重要的产品选择，消费者的利益必须得到切实保障。2013年以来我国新型烟草制品消费人数持续上升，随着人们健康意识的提升和控烟措施的更加严格，并且由于电子烟纳入行业监管，该产业的发展将走上健康轨道，新型烟草消费者数量有望持续快速增长，业界预计到2025年消费人数将突破3000万人，可能替代卷烟超过200万箱。因此，电子烟被纳入行业监管之后，市场散乱无序的局面必将得到扭转，消费者所面临的产品质量和安全风险将大大降低，消费者利益至上的行业原则将得到充分体现。

三、行业需多措并举推进新型烟草高质量发展

（一）加强新型烟草的法治化和精细化监管

随着电子烟等新型烟草制品参照卷烟监管，行业未来需尽快出台相应的管理细则，以此来保障这一新兴产业的发展。烟草行业在监管细则出台之前，既要听取社会各方的意见，也要充分兼顾到行业的实际情况，并服务于新型烟草产业未来的发展大局需求。行业未来需在以下层面做好细则制定：一是电子烟产品的认定标准，必须从法律层面明确电子烟的概念和范围，不可由各地随意想象发挥；二是对税率的确定，相较于卷烟，当前电子烟20%左右的税率较低，未来产业各环节的税率亟待精准确定；三是产业监管需内外有别，既要确保国内市场的有序发展，也要考虑到电子烟出口领域的监管和保障；四是执法主体必须得到明确，烟草专卖、卫生健康、食药监管、市场监管等部门应发挥各自作用烟草，建立有序的协作工作机制，出台适合电子烟的各环节许可、审批和监管方案。

（二）尽快建立电子烟全产业链国家标准

2017年12月，中国电子商会电子烟行业委员会出台《电子烟雾化器具产品通用规范》《电子烟雾化液规范》，虽然明确了电子烟的团体标准，但依然不是电子烟的国家标准。电子烟等新型烟草制品市场机遇较多，吸引了社会资本密集涌入该产业。但是，由于我国尚未出台新型烟草制品的国家标准，因此在销产品质量参差不齐，工艺设计、添加剂使用、原料采用等方面都存在较大差异，严重损害了消费者的正当权益。分析认为，仅仅从渠道、销售等领域进行监管，不能产生对新型烟草制品的有效监管，必须通过制定国家标准来为监管实施提供科学依据。由国家标准对烟具的技术与性能、烟液的技术与添加限制、释放物质的技术与要求等进行完整界定，并要对产品的包装、存储、运输等各环节都规范要求，最终实现新型烟草制品产业的标准化发展，为有效推进烟草控制、切实保护消费者身心健康奠定坚实基础。

（三）构建我国在新型烟草全产业链的优势

电子烟监管新规实施后，我国需抓住机遇加快提升新型烟草全产业链的优势。据估算，2020年中国电子烟出口金额约为494亿元人民币（75.59亿美元），同比增长12.8%。电子烟问世于中国，经过多年的发展已形成“中国生产、欧美消费”的产业局面，中国成为全球最大电子烟生产国，产能占比一度达到全球90%。未来，随着电子烟监管新规的实施，我国需进一步提高电子烟产业的竞争力，促进全球电子烟消费结构的持续提升。在加热卷烟领域，2020年行业有14家企业和1家境外企业在国际市场销售加热卷烟，品牌数量17个。同时需看到，烟草工业企业中仅有云南、湖北、四川、湖南等少数几家具备一定的加热卷烟烟支批量生产能力，在加热器具方面基本都是由电子企业代工生产加热器具。未来，烟草行业需对新型烟草制品进行统筹规划，建立完善的生产体系和营销体系，细化对目标市场的分解，提高在重点市场的份额。同时，烟草行业有必要选取具有良好拓展渠道、技术水平先进，产品与需求比较契合的企业，统一标准对国际市场进行有序拓展，扭转当前的撒网式拓展态势，逐渐构建起中国烟草在国际加热卷烟市场的强大竞争力。