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反垄断十三年·执法｜监管持续发力，近两百亿单案罚款创纪录

澎湃新闻高级记者 朱远祥

【编者按】

“高擎公平利剑力保民生。”公平竞争是市场经济的核心，反垄断是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。反垄断法修正草案10月19日首次提请全国人大常委会会议审议，这是我国第一部反垄断法施行十三年来首次修改。4天后，中国人大网公布草案向社会征求意见，截止日期为2021年11月21日。

在反垄断法修改前夕，澎湃新闻推出深度报道，全面回望这十三年来，反垄断法在保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，促进市场经济健康发展上发挥的作用。

阿里巴巴被罚182.28亿元、美团被罚34.42亿元、扬子江药业被罚7.6亿元、公牛集团被罚2.9亿元……2021年，我国反垄断执法刮起了风暴，游戏直播平台虎牙和斗鱼的合并被禁止，包括腾讯、滴滴、苏宁易购在内的一些互联网领域头部企业，也被认定违法实施经营者集中而受到处罚。

长期以来，我国反垄断监管持“包容审慎”原则。此前，“十三五”期间，我国查处市场垄断案件179件、罚没金额27.6亿元。直至2020年底，中央要求强化反垄断和防止资本无序扩张，我国反垄断执法进入新的阶段，形成高压态势。

“头部巨型平台企业已经由‘孩童’进入到‘青年’，这就需要监管理念的转型。”中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中接受《人民日报》采访时认为，我国新经济领域“二选一”、“大数据杀熟”等问题比较突出，反垄断执法要从“包容审慎”转为依法加强监管，并使之常态化。当前，全球反垄断浪潮高涨。我国反垄断在保护市场公平竞争的同时，还着眼于维护消费者利益和公共利益。垄断协议、滥用市场支配地位、违法实施经营者集中等行为，是反垄断执法机构监管查处的重点。

垄断协议：价格垄断严重危害竞争，有行业协会牵涉其中

我国的反垄断制度，借鉴了国外一些反垄断法律。

世界的第一部反垄断法，是1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法》。1911年美国最高法院根据该法，判定石油大亨洛克菲勒的标准石油公司是垄断机构——这家曾垄断美国约90%原油开采的石油巨头，被拆分为34家地区性石油公司。

在经济全球化时代，维护市场公平竞争的反垄断已成国际共识。近年来，谷歌、苹果、脸书、亚马逊等跨国公司频频遭到反垄断调查，比如欧盟对谷歌公司的反垄断处罚，三次罚款总计达82.5亿欧元。

我国的反垄断立法，历经十三年的调研、起草和审议。2008年8月，《反垄断法》开始施行。

《反垄断法》禁止的垄断行为中，“垄断协议”首当其冲——法律禁止具有竞争关系的经营者达成垄断协议，包括固定或变更商品价格、限制商品生产或销售数量、分割市场、联合抵制交易等；禁止经营者与交易相对人达成垄断协议，包括向第三人转售商品时固定价格或限制最低价格。

经营者达成垄断协议，是一种排除、限制竞争的行为，必然面临反垄断处罚。2021年4月，因为药品价格上的垄断协议，国内医药生产龙头企业扬子江药业被罚款超过7.6亿元。

国家市场监管总局的行政处罚决定书显示，2015年至2019年，扬子江药业在全国药品零售渠道与交易相对人——各级经销商和药店，达成并实施固定和限定价格的垄断协议，涉及的药品种类包括蓝芩口服液、百乐眠胶囊、黄芪精等，该垄断行为显著提高了相关药品价格，损害了消费者利益和社会公共利益，排除、限制了市场竞争。

在经历了一年多的调查后，市场监管总局责令扬子江药业停止违法行为，并对其罚款7.64亿元。

7.64亿元罚款，是按照扬子药业2018年度销售额3%来计算的。《反垄断法》第46条规定，达成并实施垄断协议的经营者，被处罚金额为上一年度销售额的1%以上、10%以下。

在垄断协议案件中，价格垄断协议被认为是对竞争危害最严重的垄断协议。扬子江药业被罚5个月后，电工产品制造商公牛集团被罚款2.9亿余元，也是由于与经销商达成并实施了价格垄断协议。

总部位于浙江慈溪的公牛集团，在业内有“插座一哥”之称。浙江省市场监管局查明，2014年至2020年，公牛集团交易转换器、墙壁开关插座等商品时，与经销商达成并实施固定和限定价格的垄断协议。

2021年9月，浙江省市场监管局作出处罚决定，对公牛集团罚款2.9亿余元。

《反垄断法》实施以来，我国反垄断机构处理过不少垄断协议“大案”，仅2013年就查处至少三起罚款上亿案件：茅台、五粮液两家白酒企业因实施价格垄断，分别被罚2.47亿元、2.02亿元；合生元、美赞臣、多美滋等6家乳粉企业因实施“纵向价格垄断”，被处以共计6.68亿元的罚款；韩国三星、LG等六家境外企业合谋操纵液晶面板价格，被罚没的总金额3.53亿元。

2014年，12家日资汽车零部件和轴承企业因价格垄断被罚12.4亿元；2019年6月，长安福特汽车公司因限定经销商最低转售价格，被罚款1.6亿余元。当年12月，丰田公司因销售雷克萨斯汽车时限制江苏经销商的最低转售价格，被罚8761万余元；2021年4月，醋酸氟轻松原料药生产商天津天药药业，因与另外两家医药公司达成并实施划分市场、固定价格的垄断协议，被没收违法所得和罚款共4402万余元。

近年来，在垄断协议案件中，行业协会组织及其会员参与的案件呈高发态势。

2017 年，湖北宜化等18家聚氯乙烯树脂(PVC)企业在“秘书长单位”和“理事长单位”的牵头下，联合提高PVC销售价格，被罚款4.57亿元；2020年，四川省水泥协会因组织6家水泥经营者在成都区域对散装水泥统一涨价，被反垄断机构责令停止违法行为并罚款50万元，相关水泥企业被罚款近6000万元。

2021年1月，市场监管总局通报称：近日根据举报，依法对中国建筑玻璃与工业玻璃协会涉嫌组织部分玻璃企业达成垄断协议行为立案调查。随后，中国建筑玻璃与工业玻璃协会发表声明称，将积极配合相关调查，“我会将立即停止、并在今后不再参与和组织会员企业开展任何违反《反垄断法》的价格协调、减产、限产等活动。”

市场监管总局今年9月公布的反垄断执法报告显示，2020年，全国共查处涉行业协会垄断协议案7件，涉案企业 92 家。涉案协会包括海南省消防协会、浙江嘉兴市二手车行业协会、广东惠州市机动车检测行业协会、安徽亳州市保险行业协会等。

滥用市场支配地位：原料药和公用事业领域频频发案

2021年出现两个反垄断重磅案件——阿里巴巴和美团被罚。这两家互联网平台经济巨头，均被认定滥用市场支配地位，实施“二选一”行为，限定平台内经营者只能与其进行交易。

“滥用市场支配地位”，是纳入《反垄断法》监管的重要垄断行为。经营者具有“市场支配地位”并不违法，但通过“滥用”这种地位来排除、限制竞争，就触犯了法律条款。

《反垄断法》第十七条规定，禁止具有市场支配地位的经营者滥用其市场支配地位，“滥用”行为包括：以不公平的高价销售商品或低价购买商品；以低于成本的价格销售商品或拒绝交易；限定他人只能与其交易或只能与其指定的经营者交易；搭售商品、附加不合理交易条件等。

市场监管总局的相关处罚文书显示，执法人员调查滥用市场支配地位案件时，在确认是否有“滥用”行为之前，会先调查经营者是否具有相关市场的支配地位。“相关市场”的认定主要围绕相关商品市场和相关地域市场；“支配地位”的认定则包括经营者控制商品价格数量、阻碍或影响其他经营者进入相关市场的能力等。

比如阿里巴巴滥用市场支配地位一案，执法人员将其“相关市场”界定为中国境内网络零售平台服务市场，认定阿里巴巴在该市场具有支配地位。

市场监管总局2020年12月对阿里巴巴展开反垄断调查，四个月后对其作出行政处罚。超过1.2万字的处罚决定书显示，2015年以来，阿里巴巴实施“二选一”行为，禁止平台内经营者在其他竞争性平台开店，限定他们只能与其交易，并出台多种奖惩措施。该行为违反《反垄断法》第十七条：没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易。

市场监管总局认为，阿里巴巴滥用市场支配地位的行为，排除、限制了相关市场竞争，损害了平台内经营者和消费者利益，阻碍了平台经济创新发展，责令其停止违法行为，并罚款182.28亿元——按其2019年度国内销售额的4%计算。根据《反垄断法》，滥用市场支配地位案件与垄断协议案一样，罚款数额均为当事人上一年度销售额的1%以上、10%以下。

182.28亿元的罚款，刷新了我国反垄断案件的处罚记录。阿里巴巴被罚数月后，2021年10月8日，餐饮外卖平台美团也因同样的违法行为被处以罚款34.42亿余元。

市场监管总局调查认为，2018年以来，美团滥用其在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位，系统、全面实施“二选一”行为，阻碍平台内经营者与其他竞争性平台合作，限定只能与其进行交易，排除、限制了网络餐饮外卖平台服务市场竞争。

《反垄断法》实施以来，滥用市场支配地位案件一直是反垄断机构执法重点。2011年，发改委反垄断局曾调查中国电信、联通涉嫌价格垄断案，督促两家企业整改；2015年，高通公司因收取不公平交易费用、搭售专利许可、附加芯片销售不合理条件，被罚款60.88亿元；2016年，包装业巨头利乐集团因无正当理由搭售或限定交易，被罚款6.68亿元。

此外，近年来我国反垄断机构还查处了多起发生在原料药领域的垄断案件。

2020年，市场监管总局查明，康惠、普云惠、太阳神三家公司滥用市场支配地位，对葡萄糖酸钙原料药进行不公平高价销售，附加不合理交易条。这三家违法企业被处罚共 3.255 亿元。

2021年1月，占据我国巴曲酶原料药销售市场100%份额的先声药业集团，被认定以收购股权为条件拒绝与下游制剂企业交易浙江 市场监管局查处假冒烟草案，构成滥用市场支配地位。市场监管总局对其处以罚款1.007亿元。

2021年10月29日，作为苯酚原料药销售商的商丘市新先锋药业公司，也被认定滥用市场支配地位、以不公平的高价销售商品。河南省市场监管局对其罚没金额共计1104万余元。

最近两年，发生在供水、供电、燃气、殡葬等公用事业领域的垄断案件也受到关注。

2021年6月，中国航空油料云南分公司因销售航空煤油时，向航空公司额外收取公路运输费，被云南省市场监管局没收违法所得并罚款，罚没金额共1252万余元。

此外，浙江省江山市殡仪馆强制要求购买骨灰盒、实施“套盒”制度，青海省民和川中石油天然气公司要求用户购买指定壁挂锅炉，天津市自来水集团限定用户企业使用二次供水设施，南京水务集团高淳公司限定房产公司与其指定的工程施工单位交易，陕西水务集团泾阳县供水公司向用户额外收取水表改造费用，均被反垄断执法机构处罚。

经营者集中：游戏直播平台合并被叫停，多家互联网“大厂”遭罚

游戏直播的“巨无霸”来了？2020年10月，已在纳斯达克上市的斗鱼与腾讯旗下的虎牙达成合并协议。虎牙、斗鱼是近年排名前两位的游戏直播平台，占据市场的份额分别超过40%、30%。

不过，“巨无霸”并未诞生。2021年7月，国家市场监管总局经过反垄断审查后，决定叫停虎牙、斗鱼的合并，禁止此项经营者集中。

“经营者集中”，是出现在《反垄断法》里的专业术语，是指经营者之间的合并，或者经营者通过股权、资产、合同等形式，获得对其他经营者的控制权。

根据《反垄断法》，达到申报标准的经营者集中应当事先向反垄断执法机构申报；对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，反垄断执法机构应当禁止。

对于虎牙、斗鱼合并一案，市场监管总局认为，此项集中对国内游戏直播市场和网络游戏运营服务市场，具有或者可能具有排除、限制竞争效果。

反垄断审查公告显示，腾讯拟通过虎牙收购斗鱼全部股权，以此取得合并后实体的单独控制权。而在国内网络游戏上游的运营服务市场，排名第一的腾讯已占据市场份额超40%，如果虎牙、斗鱼合并成功，那腾讯在上下游市场均拥有较强控制力，“有能力在上下游市场形成闭环，排挤现有竞争对手，扼杀潜在竞争对手。”市场监管总局据此作出决定，“禁止此项经营者集中。”

虎牙、斗鱼合并被叫停一案，是我国平台经济领域禁止经营者集中第一案。事实上，自《反垄断法》实施以来，禁止经营者集中的案件至今仅出现3例。另外2例发生在2018年国务院机构改革之前，均由商务部作出禁止决定：2009年禁止可口可乐收购汇源果汁，2014年禁止马士基、地中海航运和达飞共同设立集装箱班轮运输网络中心。

据《经济日报》2021年7月报道，自2008年以来，我国反垄断执法机构共审结经营者集中案件3770件，其中附加限制性条件50件，禁止3件。也就是说，除了禁止或附加限制性条件批准的53件，其他3717件经营者集中均获得无条件批准。

2020年底以来，反垄断机构加大了对违法实施经营集中案件的执法力度。

当年12月，市场监管总局对三起未依法申报的违法实施经营者集中案作出行政处罚，分别是阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权。

2021年3月，国家市场监管总局通报，依法对互联网领域10起违法实施经营者集中案作出行政处罚；7月，该局又处罚了互联网领域违法实施经营者集中案件22起。

上述35起违法实施经营者集中的案件，涉案企业达到申报标准但没有依法申报。

根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，参与集中的所有经营者上年度国内营业额合计超过20亿元，并且其中至少两个经营者上年度国内营业额均超过4亿元的，应当事先申报。

市场监管总局反垄断局经过调查和评估，认定上述35起经营者集中案件的涉案企业违法，但不具有排除、限制竞争效果，故对相关涉案企业均罚款50万元。

值得注意的是，今年7月处罚的互联网领域22起违法实施经营者集中案件，涉及互联网平台经济的5家头部企业。

其中，涉及滴滴公司8起，包括其旗下惠迪天津、小桔新能源等子公司与相关企业的合营；涉及阿里巴巴6起，包括阿里网络收购广州恒大足球50%股权、收购天鲜配50%股权等；涉及腾讯5起，包括腾讯与58同城、搜狗、猎豹移动、蘑菇街、小红书的股权交易；涉及苏宁易购2起，包括其与南京银行、三菱重工的合营；涉及美团1起——其旗下的北京三快收购奥琦玮20%股权。

2021年7月查处的腾讯收购中国音乐集团一案，此发业界关注。2016年，腾讯以QQ音乐业务的投入取得中国音乐集团61.64%股权。当年QQ音乐和中国音乐集团旗下的酷狗音乐、酷我音乐，合计占据国内网络音乐播放市场的份额超过80%。

市场监管总局调查后认为，此次经营者集中未事先申报构成违法，且具有或者可能具有排除、限制竞争的效果，遂作出行政处罚，对腾讯罚款50万元，责令其在音乐版权市场恢复竞争状态。

被罚一个月后，腾讯发布声明称浙江 市场监管局查处假冒烟草案，放弃音乐版权独家授权权利，将与各方共同推动中国音乐产业的繁荣和创新。

腾讯收购中国音乐集团一案，是我国《反垄断法》实施以来，对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件。

反垄断机构强化执法产生了震慑效果，主动申报经营者集中的案件如今明显增多。市场监管总局网站披露的信息显示，仅今年10月申报的经营者集中案件，就达到了44件。

而目前的监管力度还将在《反垄断法》修改后得到更大的加强。

据央视新闻10月20日报道，市场监管总局局长张工受国务院委托向会议作反垄断法修正草案说明时指出，草案完善了法律责任，加大了处罚力度。针对反垄断执法中反映出的问题，大幅提高了对相关违法行为的罚款数额，增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定，以及信用惩戒的规定。